Red Light Economy

Pendahuluan

Sritua Arief pernah mengangkat tema black economy di Indonesia dalam bukunya yang berjudul Pemikiran Pembangunan dan Kebijaksanaan Ekonomi (Arief: 1993). Yang dimaksudkan dengan black economy di sini adalah bagian dari ekonomi bawah tanah (underground economy) yang mengandung kegiatan-kegiatan ekonomi formal namun melanggar undang-undang dan peraturan yang berlaku (ilegal) dan kegiatan-kegiatan ekonomi informal yang disebabkan oleh berbagai hal tidak tercatat atau tidak sepenuhnya tercatat dalam perhitungan pendapatan nasional. Oleh karena ada aktivitas yang ilegal maka dikenal juga sebagai black economy. Di Indonesia pemungutan pajak tidak memandang apakah itu dari hasil usaha dan sumber yang halal atau haram. Sepanjang merupakan penghasilan yang memberikan tambahan kemampuan ekonomis bagi yang menerimanya, yang dapat dipakai untuk konsumsi atau untuk menambah kekayaan yang bersangkutan, dari penghasilan itu wajib dipungut pajak. Dengan kata lain black economy sebetulnya mencakup aktivitas ekonomi yang dapat dikenakan pajak bila aktivitas-aktivitas tersebut tercatat di otoritas pajak. Oleh sebab itu diyakini bahwa semakin besar black economy maka semakin besar besar potensi pajak yang hilang.

Menurut Aloysius Gunadi Brata (2004), beberapa kegiatan yang dapat diklasifikasikan sebagai black economy yaitu ekspor ilegal (pasir laut, BBM, kayu, kekayaan laut, satwa langka), impor ilegal (elektronik), prostitusi dan perjudian. Sedangkan Teddy Sangudi (2007) menambahkan perdagangan narkoba, minuman keras dan korupsi dalam kegiatan yang dapat dianggap sebagai black economy. Paper ini akan fokus pada pembahasan kegiatan prostitusi sebagai salah satu black economy. Alasan kenapa penulis memilih tema prostitusi karena dibandingkan dengan kegiatan black economy lainnya, kegiatan prostitusi lebih banyak dan lebih terbuka diulas di beberapa sumber dan literatur, baik itu internet, buku, koran, majalah dan televisi. Penulis mencoba mengenalkan istilah red light economy sebagai bagian dari black economy untuk mendeskripsikan kegiatan prostitusi yang diam-diam disediakan oleh tempat hiburan atau tempat kesehatan yang usaha resminya mendapat ijin dari pemerintah.

Potensi Red Light Economy

Pada masa orde baru, beberapa pemerintah daerah (pemda) membuat atau memberikan tempat khusus untuk melokalisasi praktek prostitusi. Kramat Tunggak di Jakarta, Saritem di Bandung, Sunan Kuning di Semarang, Pasar Kembang di Jogjakarta, Selir di Solo atau Gang Dolly di Surabaya. Sebagai imbalannya, pemda-pemda tersebut memungut pajak daerah demi mengisi kas daerah untuk kepentingan pembangunan. Meskipun telah dilakukan lokalisasi, prostitusi tetap tumbuh subur di luar lokalisasi dengan praktek-praktek terselubung, seperti di kawasan Mangga Besar, Jakarta Barat misalnya. Pada era reformasi karena tuntutan dari masyarakat, beberapa tempat lokalisasi akhirnya harus ditutup, seperti Kramat Tunggak di Jakarta dan Saritem di Bandung.

Di salah satu episodenya, Andy F. Noya lewat acara Kick Andy di Metro TV mengundang Elizabeth Pisani, pengarang buku Kearifan Pelacur. Buku ini oleh Andy F. Noya dianggap layak diangkat di Kick Andy karena mengungkap secara gamblang industri seks di Asia terutama Indonesia. Elizabeth Pisani yang asal Inggris itu berpendapat jika kehidupan seks di Indonesia ini sudah merupakan sebuah industri besar. Sebelum Elizabeth Pisani, pada tahun 1993, Endang Sulistyaningsih dan Yudo Swasono melakukan penelitian industri seks di Indonesia untuk Universitas Mahidol di Bangkok dengan judul The Sex Industry: Prostitution and Development in Indonesia.

Hasil penelitian ini menjadi embrio terbitnya sebuah buku pada tahun 1997 berjudul Pelacuran di Indonesia, Sejarah dan Perkembangannya, ditulis oleh Terence H Hull, Endang Sulistyaningsih dan Gavin W Jones. Buku tersebut mencoba menghitung nilai ekonomis industri seks komersial, yang ternyata jumlahnya tidak main-main. Diperkirakan terdapat 140.000 - 230.000 pelacur dari berbagai segmen dengan penghasilan per tahun berkisar antara 1,18 milyar dollar Amerika (dengan kurs valuta asing pada tahun 1997 menjadi sekitar Rp 2,95 trilyun) sampai 3,3 milyar dollar Amerika (dengan kurs valas pada tahun 1997 menjadi sekitar Rp 8,25 trilyun). Perkiraan ini belum termasuk perhitungan pendapatan dari aktivitas pelacuran laki-laki dan waria. (Hull, Sulistyaningsih, Jones: 1997). Apabila kita menghitung menggunakan kurs dollar Amerika saat ini yang sudah menembus Rp. 11.000,-, maka omzet dari bisnis seks berdasarkan hasil penelitian Sulistyaningsih, Hull dan Jones, saat ini minimal bisa mencapai Rp. 12 trilyun!

Deskripsi Masalah

Berdasarkan UU PPh 2008 (perubahan keempat atas UU Nomer 7 Tahun 1983), definisi penghasilan yang menjadi obyek PPh adalah setiap tambahan kemampuan ekonomis yang diterima atau diperoleh Wajib Pajak, baik yang berasal dari Indonesia maupun dari luar Indonesia, yang dapat dipakai untuk konsumsi atau untuk menambah kekayaan Wajib Pajak yang bersangkutan. Sedangkan yang dimaksud dengan Subyek Pajak Dalam Negeri salah satunya adalah orang pribadi yang bertempat tinggal di Indonesia atau orang pribadi yang berada di Indonesia lebih dari 183 (seratus delapan puluh tiga) hari dalam jangka waktu 12 (dua belas) bulan, atau orang pribadi yang dalam suatu tahun pajak berada di Indonesia dan mempunyai niat untuk bertempat tinggal di Indonesia. Berdasarkan definisi tersebut diatas maka pengenaan pajak tidak memandang apakah penghasilan tersebut berasal dari sumber atau perbuatan yang halal/legal atau haram/ilegal.

Dalam perubahan keempat atas UU Nomer 7 Tahun 1983 tentang PPh, mengenai objek pajak diantaranya diatur penekanan terhadap penghasilan dari usaha syariah untuk mengatur pesatnya pertumbuhan bank syariah di Indonesia. Sedangkan untuk pengecualian objek pajak diantaranya diatur zakat dan sumbangan keagamaan yang sifatnya wajib bagi pemeluk agama yang diakui di Indonesia. Perubahan keempat UU PPh tidak mengatur pengecualian objek pajak bagi penghasilan yang bersumber dari perbuatan yang haram atau ilegal. Apabila mengacu pada ketentuan UU PPh 2008, maka omzet dari bisnis seks sebesar Rp 12 trilyun bisa menghasilkan potensi pajak minimal sebesar Rp 600 milyar dengan asumsi penghitungan menggunakan tarif tunggal 5%. Tetapi dengan telah ditetapkannya UU Pornografi dan karakter masyarakat Indonesia yang agamis dan ketimuran, belum diketahui apakah Direktorat Jenderal Pajak (DJP) telah menghitung potensi pajak dari red light economy dan apabila menghitung apakah mereka menggali potensi pajak tersebut dan terealisasi dalam penerimaan pajak penghasilan selama ini.

Sedangkan di Australia sebagai pembanding, undang-undang perpajakan di negara tersebut yaitu The Income Tax Assessment Act 1936 tidak membedakan penghasilan yang berasal dari kegiatan ilegal dan legal. Selama jumlah pendapatan yang diterima masuk dalam kriteria penghasilan yang dikenakan pajak, maka pendapatan tersebut wajib dikenakan pajak melalui sistem PAYE (Pay As You Earn). Sebagai implementasi dari sikap ini, Australian Taxation Office (ATO) membentuk Special Audit Teams untuk melaksanakan Special Audit Program. Program audit ini khusus dibuat untuk mengaudit kegiatan yang dianggap sebagai black economy seperti perdagangan narkoba dan kegiatan prostitusi (Gallagher: 2003).

Penelitian terakhir yang menggambarkan potensi perputaran uang di dunia prostitusi Indonesia secara keseluruhan dilakukan oleh Terence H Hull, Endang Sulistyaningsih dan Gavin W Jones pada tahun 1997. Sehingga untuk mengetahui berapa sebenarnya potensi pajak saat ini dari red light economy, yang menjadi pertimbangan kebijakan DJP, harus memerlukan penelitian lebih lanjut. Atas dasar hal tersebut, penulis hanya akan memberikan kerangka kebijakan publik yang dapat diambil DJP menyikapi fenomena red light economy.

Kerangka Kebijakan Publik

Kebijakan publik menurut Thomas Dye (1981) adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan (public policy is whatever governments choose to do or not to do). Konsep tersebut sangat luas karena kebijakan publik mencakup sesuatu yang tidak dilakukan oleh pemerintah disamping yang dilakukan oleh pemerintah ketika pemerintah menghadapi masalah publik. Sehingga seandainya DJP sebenarnya mengetahui keberadaan red light economy tetapi tidak membuat kebijakan terhadap hal tersebut, berarti DJP sudah mengambil sebuah kebijakan. Definisi kebijakan publik dari Thomas Dye tersebut mengandung makna bahwa (1) kebijakan publik tersebut dibuat oleh badan pemerintah, bukan organisasi swasta; (2) kebijakan publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh badan pemerintah. Seandainya DJP membuat keputusan untuk tidak membuat program baru atau petunjuk pelaksanaan terhadap red light economy atau tetap pada status quo adalah sebuah kebijakan publik.

James E. Anderson (1979) mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah, termasuk DJP. Walaupun disadari bahwa kebijakan publik dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar pemerintah. Kebijakan publik dapat dipahami sebagai pilihan kebijakan yang dibuat oleh pejabat atau badan pemerintah dalam bidang tertentu, misalnya bidang politik, ekonomi, industri dan sebagainya.

Dalam pandangan David Easton ketika pemerintah membuat kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasi nilai-nilai kepada masyarakat, karena setiap kebijakan mengandung seperangkat nilai didalamnya (Dye: 1981). Harrold Laswell dan Abraham Kaplan berpendapat bahwa kebijakan publik hendaknya berisi tujuan, nilai-nilai dan praktek-praktek sosial yang ada dalam masyarakat (Dye: 1981). Ini berarti kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai dan praktek-praktek sosial yang ada dalam masyarakat. Ketika kebijakan publik berisi nilai-nilai yang bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, maka kebijakan publik tersebut akan mendapat resistensi ketika diimplementasikan. Sebaliknya, suatu kebijakan publik harus mampu mengakomodasi nilai-nilai dan praktek-praktek yang hidup dan berkembang dalam masyarakat.

Menurut David Easton sebagaimana dikutip Dye (1981), kebijakan publik dapat dilihat sebagai suatu sistem yang terdiri dari input, konversi dan output. Dalam konteks ini lingkungan domestik menjadi variabel makro yang mempengaruhi kebijakan publik. Lingkungan domestik dapat memberikan input yang berupa dukungan dan tuntutan terhadap sebuah sistem politik. Kemudian para aktor dalam sistem politik akan memproses atau mengonversi input tersebut menjadi output yang berwujud peraturan dan kebijakan. Peraturan dan kebijakan tersebut akan diterima oleh masyarakat, selanjutnya masyarakat akan memberikan umpan balik dalam bentuk input baru kepada sistem politik tersebut. Apabila kebijakan tersebut memberikan insetif, maka masyarakat akan mendukungnya, misalnya kenaikan tarif pajak, maka masyarakat akan melakukan tuntutan baru, berupa tuntutan penurunan pajak.

Memberi Kerangka Kebijakan DJP

Dalam memilih alternatif kebijakan publik ada beberapa kriteria yang perlu dipertimbangkan. Bardach sebagaimana dikutip oleh Patton dan Sawicki (1987) memberikan beberapa kriteria yaitu kelayakan teknis (technical feasibility), kelayakan politik (political viability) dan kemungkinan ekonomi dan finansial (economic and financial possibility). Kelayakan teknis mencakup efektifitas (efectiveness) dan kecukupan (adequacy). Efektifitas menyangkut apakah alternatif yang dipilih dapat mencapai tujuan yang diinginkan. Sedangkan kecukupan menyangkut seberapa jauh alternatif yang dipilih mampu memecahkan persoalan.

Kriteria political viability mencakup acceptability, appropriateness, responsiveness, legal dan equity. Tingkat penerimaan adalah apakah alternatif kebijakan yang bersangkutan dapat diterima oleh para aktor politik (pembuat keputusan) dan masyarakat (penerima kebijakan). Kepantasan mempersoalkan apakah kebijakan yang bersangkutan tidak bertentangan dengan nilai-nilai yang ada dalam masyarakat. Daya tanggap menanyakan apakah kebijakan yang bersangkutan sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Sedangkan legal adalah apakah kebijakan yang bersangkutan tidak bertentangan dengan peraturan yang ada. Sedangkan aspek keadilan menanyakan apakah kebijakan tersebut dapat mempromosikan pemerataan dan keadilan dalam masyarakat.

Kriteria economic and financial possibility menyangkut economic effectiveness, profitability dan cost effeciency. Efektifitas ekonomi mempersoalkan apakah dengan menggunakan resources yang ada dapat diperoleh manfaat yang optimal. Keuntungan mempersoalkan perbandingan antara input dengan ouput kebijakan. Sedangkan efisiensi biaya mempersoalkan apakah tujuan dapat dicapai dengan dengan biaya yang minimal.

Dengan demikian pada tahap awal harus diketahui apa sebenarnya tujuan yang diharapkan dari kebijakan yang akan dilakukan DJP terhadap red light economy. Persoalan apa yang ingin dipecahkan oleh DJP. Fungsi pajak sebagai budgeter, maka diharapkan kebijakan ini akan memasukkan uang ke kas negara. Peran DJP murni sebagai revenue collection, maka kebijakan ini semata-mata hanya bertujuan untuk mengumpulkan penerimaan pajak dari kegiatan prostitusi dan bukan bermaksud untuk menyelidiki, menginvestigasi ataupun menindak aspek ilegalitas dari kegiatan prostitusi. DJP hanya berusaha untuk memenuhi dan melebihi target penerimaan pajak yang dibebankan kepada mereka. Pajak juga mempunyai fungsi regulator atau mengatur sehingga DJP dapat memberikan tarif pajak dan sanksi pidana lebih tinggi pada red light economy untuk menekan perkembangan kegiatan prostitusi. Sejarah membuktikan Al Capone ditangkap bukan karena tindak kejahatannya tetapi justru dikarenakan masalah tax evasion. Alternatif kebijakan yang akan dilakukan DJP harus mampu mencapai tujuan yang diinginkan dan bisa memecahkan persoalan yang dihadapi.

Yang menjadi pertimbangan selanjutnya adalah apakah kebijakan terhadap red light economy ini dapat diterima oleh para pimpinan DJP dan masyarakat penerima kebijakan baik itu pelaku kegiatan prostitusi maupun masyarakat pada umumnya. Mampukah para pimpinan DJP menerima beban moral hazard dalam kebijakan ini. Apakah kebijakan pajak terhadap dunia prostitusi ini tidak bertentangan dengan nilai-nilai yang ada dalam masyarakat Indonesia yang menganut budaya timur dan relijius. Penerimaan pajak digunakan pemerintah untuk membiayai pembangunan yang bermanfaat bagi masyarakat. Bagaimana reaksi masyarakat jika mengetahui uang yang digunakan untuk membangun jalan misalnya, ternyata berasal dari uang haram. Jika dikaitkan dengan kebutuhan, harus dipertimbangkan apakah masyarakat memang membutuhkan adanya kebijakan ini dan seandainya dilaksanakan kebijakan DJP terhadap red light economy tidak bertentangan dengan peraturan yang ada. Apakah kebijakan DJP untuk mengumpulkan penerimaan pajak dari kegiatan prostitusi berarti pemerintah telah melegalkan kegiatan prostitusi di Indonesia. Kebijakan ini juga mengejar para pelaku dunia prostitusi yang sebelumnya tidak pernah membayar pajak. Apakah ini berarti kebijakan terhadap red light economy mempromosikan pemerataan dan keadilan dalam masyarakat.

Apabila kebijakan DJP terhadap red light economy harus dilaksanakan, harus dipertimbangkan kuantitas dan kualitas sumber daya yang ada. Teknik audit terhadap kegiatan prostitusi memiliki tingkat kesulitan yang tinggi dan membutuhkan bantuan unit intelijen dan lembaga lainnya. Menurut Gallagher (2003) hal tersebut menjadi pertimbangan ATO (kantor pajak Australia) membentuk Special Audit Teams khusus untuk kegiatan yang masuk kategori black economy seperti kegiatan prostitusi dan perdagangan narkoba. Dengan struktur organisasi yang ada saat ini, DJP mengkaji apakah pelaksanaan kebijakan tersebut akan memperoleh manfaat optimal dan tujuan kebijakan dapat dicapai dengan biaya yang minimal. Bagaimana dengan perbandingan input dan output kebijakan? Input apa saja yang masuk dan mendasari kebijakan DJP dan apakah output kebijakan melebihi input yang masuk. Input bisa berasal dari dalam organisasi DJP atau dari pihak luar seperti DPR, media massa, masyarakat termasuk pengamat dan praktisi perpajakan.

Kesimpulan

Undang-undang perpajakan Indonesia tidak memandang taxable income dari hasil usaha dan sumber yang halal atau haram. Sepanjang merupakan penghasilan yang memberikan tambahan kemampuan ekonomis bagi yang menerimanya, yang dapat dipakai untuk konsumsi atau untuk menambah kekayaan yang bersangkutan, maka penghasilan tersebut wajib dipungut pajak. Dengan demikian pelaku kegiatan prostitusi dan perputaran uang dalam merupakan subyek dan objek pajak.

Meskipun demikian sejauh ini belum diketahui kejelasan sikap DJP terhadap red light economy termasuk apakah mereka telah menghitung potensi pajak dari kegiatan prostitusi. Sedangkan institusi pajak dari beberapa negara termasuk Australia telah mengeluarkan kebijakan tegas terhadap penghasilan dari kegiatan ilegal termasuk prostitusi sebagai taxable income. Status quo kebijakan DJP terhadap red light economy adalah tidak mengeluarkan kebijakan khusus terhadap kegiatan prostitusi sebagaimana dilakukan beberapa negara lain.

Beberapa kriteria harus dipertimbangkan DJP sebelum mengeluarkan kebijakan terhadap red light economy yaitu kelayakan teknis, kelayakan politik dan kemungkinan ekonomi dan finansial. Apabila potensi pajak dari kegiatan prostitusi ternyata tidak signifikan dan kuatnya pengaruh nilai-nilai dan praktek-praktek yang hidup dan berkembang dalam masyarakat sebagai bagian dari sebuah sistem politik, maka besar kemungkinan status quo adalah kebijakan publik yang dipilih oleh DJP.

Bay of Pigs: Policy Analysis

PERMASALAHAN
Tanggal 15 April 1961, dalam sejarah dikenal sebuah peristiwa pendaratan dan penyerbuan di Pantai Playa Giron, Kuba oleh pasukan Brigade 2506 untuk menggulingkan pemerintahan Fidel Castro. Brigade 2506 merupakan pasukan yang terdiri dari orang-orang Kuba di pengasingan yang dilatih, didanai dan didukung oleh Amerika Serikat (AS). Invasi Teluk Babi berlangsung dari tanggal 15 – 19 April 1961 yang berakhir dengan kemenangan berada di pihak Fidel Castro. Peristiwa ini lebih dikenal dengan sebutan Bay of Pigs Invasion atau Invasi Teluk Babi, karena Pantai Play Giron berada di wilayah Teluk Babi, Kuba Selatan.
Apa yang melatarbelakangi keterlibatan AS dalam Invasi Teluk Babi? Berbagai literatur sering menyebut Invasi Teluk Babi sebagai bagian dari Perang Dingin antara AS dan Uni Soviet (US). Tetapi saya berpendapat lain. Kedekatan US dengan Kuba sebelum dan selama Invasi Teluk Babi justru terjadi karena ekses atau dampak dari sepak terjang imperialisme ekonomi AS di Amerika Latin.
Di Guatemala, pada tahun 1950an, Jacobo Arbenz Guzman muncul sebagai presiden dengan program yang menggemakan cita-cita Revolusi Amerika. Menurut Arbenz, warga Guatemala harus mendapatkan keuntungan dari sumber daya yang diberikan alam mereka. Korporasi asing tidak lagi boleh mengeksploitasi negara dan rakyatnya. Saat itu, kurang dari 3 persen orang Guatemala memiliki 70 persen lahan. Arbenz kemudian menerapkan program reformasi pertanahan menyeluruh yang secara langsung mengancam praktek-praktek United Fruit Company di Guatemala, sebuah perusahaan multinasional perkebunan buah-buahan berbasis di Boston, AS milik George Bush, Sr yang menguasai kawasan Amerika Tengah sejak awal tahun 1900-an. United Fruit kemudian melancarkan kampanye humas besar-besaran di AS. Mereka meyakinkan publik dan Kongres AS bahwa Arbenz telah mengubah Guatemala menjadi satelit Soviet dan program reformasi pertanahannya adalah rencana Soviet untuk menghancurkan kapitalisme di Amerika Latin. Pada tahun 1954, CIA menyusun rencana kudeta dan berhasil menggulingkan Arbenz untuk kemudian diganti dengan seorang diktator militer sayap kanan, Kolonel Carlos Castillo Armas.
Cerita yang sama terulang di Kuba pada tahun 1960-an sejak naiknya Fidel Castro menjadi pemimpin Kuba. Gerakan 26 Juli yang diusung Fidel Castro, Che Guevara dan kaum barbudos berhasil memaksa Jenderal Fulgencio Batista, sebuah rezim diktator militer sayap kanan yang didukung Amerika Serikat, melarikan diri pada tanggal 1 Januari 1959. Kebijakan ekonomi-sosialis yang diusung Fidel Castro menegangkan hubungan AS-Kuba. Pertemuan Wakil Presiden (Wapres) Richard Nixon (Presiden Dwight D. Eisenhower lebih memilih bermain golf daripada menemui pemimpin baru Kuba) dan Fidel Castro di Washington pada tanggal 19 April 1959 menjadi penentu awal sikap AS terhadap Kuba selanjutnya.
Kebijakan ekonomi-sosialis Fidel Castro dimulai dengan menuntut Amerika untuk mengembalikan wilayah Teluk Guantanamo dan menolak uang sewa sebesar 4.000 dollar per tahun dari AS. Fidel Castro selanjutnya melakukan nasionalisasi aset-aset Washington di wilayahnya. Lebih dari 100 perusahaan berbendera AS disita Kuba. Seperti Arbenz, Castro juga melakukan reformasi agraria pada tahun 1960 dengan mencanangkan Tahun Pembaharuan Agraria yang mengancam keberadaan United Fruit Company di Kuba.
AS merespon kebijakan Castro dengan melakukan boikot perdagangan, menghentikan bantuan finansial dan secara diam-diam melakukan sabotase dan pengeboman di beberapa perkebunan di wilayah Kuba. Boikot ekonomi dan ancaman sabotase dari AS, dimanfaatkan oleh Soviet dengan memberikan bantuan ekonomi dan militer kepada Kuba. Tekanan politik, ekonomi dan militer dari AS serta pemutusan hubungan diplomatik dari negara-negara di Amerika Latin, membuat Fidel Castro mencari sekutu dalam blok Soviet. Perdana Menteri US Nikita Khruschev bahkan menawarkan bantuan rudal kepada Fidel Castro untuk membendung ancaman invasi AS.
Meskipun merapat ke blok Soviet, Fidel Castro sejak mengambil alih kekuasaan, telah menyangkal bahwa mereka orang kiri atau komunis. Castro menyebut aksi mereka sebagai Revolusi Hijau Buah Zaitun dengan merujuk ke rona seragam para gerilyawan, bukan Revolusi Merah yang selalu dikaitkan dengan komunis. Dia malah mengutuk komunisme dengan konsep-konsepnya yang totalitarian. Revolusi Hijau Buah Zaitun kemudian berjalan dengan melakukan reformasi liberal-demokratik, diantaranya dengan menasionalisasi industri yang dikuasai perusahaan-perusahaan asing. Dalam Deklarasi Havana yang dia nyatakan pada tanggal 2 September 1960, Fidel Castro menegaskan posisi Kuba sebagai negara revolusioner yang anti kapitalisme dan imperialisme.

PROSES PEMBUATAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN
Saat mencanangkan perang menghadapi teroris, George W. Bush dikenal dengan slogannya ”You’re either with us or with them”. Intinya jika negara tersebut tidak bekerjasama dengan AS, maka negara tersebut merupakan negara teroris. Hal yang sama juga terjadi di era Perang Dingin. Jika negara tersebut tidak mau bekerjasama dengan AS, maka negara tersebut merupakan negara komunis, ekstrim kiri dan sangat anti-Amerika, sehingga pemimpinnya harus digulingkan.
John Perkins yang dikenal dengan bukunya Confessions of Economic Hit Man dalam bukunya The Secret History of The American Empire, dengan jelas menceritakan peristiwa tergulingnya beberapa pemimpin Amerika Latin di Guatemala, Bolivia, Chili, Panama dan Ekuador karena berani mengusik keberadaan perusahaan multinasional Amerika. Badan intelijen Amerika, CIA, diindikasikan terlibat dalam berbagai peristiwa penggulingan tersebut.
Rencana untuk menggulingkan Fidel Castro, secara resmi disetujui pada tanggal 17 Maret 1960. Setelah bertemu dengan para petinggi keamanan nasional, Presiden Eisenhower menyetujui kebijakan CIA yang termuat dalam sebuah paper berjudul “Sebuah Program Aksi Tertutup Melawan Rezim Castro”. Rencana CIA melibatkan empat aksi utama pada fase pertama: (1) membentuk sebuah kelompok oposisi moderat di pengasingan dengan slogannya berupa perbaikan revolusi yang telah dikhianati Castro; (2) menciptakan sebuah stasiun radio medium yang siarannya dapat ditangkap di Kuba, mungkin di Swan Island, di selatan Kuba; (3) menciptakan sebuah intelejensi rahasia dan organisasi aksi di dalam Kuba yang responsif terhadap perintah dan arahan oposisi pengasingan; dan (4) memulai pelatihan pasukan paramiliter di luar Kuba. Dalam fase kedua, melatih para kader paramiliter untuk penyebaran di dalam Kuba agar mereka dapat mengorganisasikan dan memimpin pasukan perlawanan yang direkrut disana.
Secara bertahap CIA melaksanakan rencana ini termasuk melatih pasukan Brigade 2506 di Guatemala. Kenapa rencana invasi ke Kuba harus tertutup? Pertama, karena Doktrin Monroe yang mengatur kebijakan AS di Amerika Latin. Poin kedua Doktrin Monroe menyebutkan, AS mengakui dan tidak melibatkan diri dengan daerah jajahan dan apa yang disebut dengan dependensi dibelahan bumi barat (benua Amerika). Sedangkan poin ketiga doktrin tersebut menyebutkan, belahan bumi barat tertutup bagi kolonialisasi baru. AS berusaha menciptakan kesan bersih dan tidak melakukan pelanggaran terhadap Doktrin Monroe. Kedua, AS tidak ingin melakukan perang terbuka dengan US yang secara terang-terangan menyatakan dukungannya terhadap kepemimpinan Fidel Castro di Kuba. Jika itu terjadi maka akan menyebabkan perang nuklir terbuka yang bisa mengakibatkan kehancuran massal di dunia.
Presiden Eisenhower secara diam-diam terus menekan CIA untuk segera menyelesaikan rencana tersebut diatas. Di lain pihak, pada kampanye pemilihan presiden, John F. Kennedy calon presiden (Capres) dari Partai Demokrat memanfaatkan ketegangan AS dan Kuba untuk menyerang pemerintahan Eisenhower dan Richard Nixon, capres Partai Republik. “Bila kau tidak dapat berhadapan dengan Castro, bagaimana kau bisa diharapkan untuk berhadapan dengan Kruschev?” Dan kemudian, “Kita harus berusaha untuk memperkuat pasukan pengasingan anti-Castro yang menawarkan harapan terakhir untuk menggulingkan Castro”. Nixon sendiri dengan jabatannya sebagai Wapres sebenarnya sangat sadar bahwa aktivitas anti-Castro sedang dilakukan dan direncanakan. Tetapi dengan pura-pura, Nixon menolak sikap Kennedy untuk menjaga kerahasiaan operasi dengan menyatakan kekhawatiran keterlibatan US dan perang saudara di Kuba.
CIA segera mengunjungi Kennedy setelah terpilih menjadi Presiden AS dan memberikan laporan kepadanya tentang rencana untuk menumbangkan Fidel Castro. Setelah pelantikannya menjadi Presiden AS pada bulan Februari 1961, Kennedy memberikan persetujuan pribadi terhadap rencana invasi ke Kuba kepada Direktur CIA. Sejak menduduki jabatannya, Kennedy mempelajari rencana-rencana CIA yang sangat banyak tersebut dan menunjukkan kekhawatiran mengenai kelangsungan rencana-rencana tersebut. Beberapa penasehat sipil terdekatnya juga sangat menentang rencana itu. Tetapi kombinasi antara peringatan dan bujukan-bujukan yang meyakinkan dari orang-orang CIA akhirnya mampu memenangkan hati John F. Kennedy.
Sebelumnya pada bulan Januari 1961, Presiden Eisenhower bertemu dengan Presiden terpilih Kennedy dan menyatakan dukungannya pada operasi rahasia terhadap Kuba dan menyatakan bahwa dukungan terhadap operasi rahasia ini melibatkan AS secara publik. Eisenhower mendesak Kennedy untuk menyelesaikan rencana yang dibuat pada masa kepemimpinannya dengan tidak membiarkan pemerintahan Fidel Castro yang ada di Kuba untuk terus berlanjut. Selanjutnya Kennedy melakukan beberapa rapat dengan stafnya membahas rencana invasi. Setelah rapat justru muncul perbedaan, untuk terus melanjutkan rencana invasi atau batal. Direktur CIA, Kepala Staf Gabungan dan Menteri Pertahanan menyatakan dukungan terhadap rencana invasi dengan memberikan prediksi tingkat keberhasilan yang cukup tinggi. Hal ini mereka sampaikan tegas dalam forum rapat. Sebaliknya Menteri Luar Negeri beserta asistennya justru memiliki pandangan lain karena bagi mereka jika invasi dilakukan, konsekuensi politik akan memburuk baik di AS maupun Amerika Latin. Sayangnya hal ini hanya mereka kemukakan dalam memo tertulis kepada Presiden Kennedy.
CIA terus mengusulkan dan mempresentasikan “Operasi Melawan Kuba” kepada Kennedy yang diantaranya dinamai Rencana Trinidad. Rencana ini dianggap Kennedy terlalu spektakuler dan terlalu mirip Perang Dunia II. Ia lebih memilih pendaratan diam-diam pada malam hari, tanpa ada basis intervensi militer Amerika. CIA kembali merevisi rencananya dan mempresentasikan rencana alternatif untuk operasi Kuba. Presiden Kennedy akhirnya memilih Rencana Zapata yang diajukan CIA dengan beberapa modifikasi agar membuat invasi tampak lebih seperti sebuah operasi gerilya dalam negeri. Agar rencana ini berjalan dengan lancar dan keterlibatan AS tidak diketahui, daerah yang menjadi titik pendaratan pasukan tersebut dipindah ke daerah Bahía de Cochinos (Bay of Pigs) sebuah daerah terpencil yang berada di pantai selatan Kuba. Proses pematangan rencana Invasi Teluk Babi terus berlangsung.
Tetapi meskipun rencana invasi telah berjalan begitu jauh, lagi-lagi muncul keraguan dari Kennedy. Keputusan final tentang invasi sendiri harus dibuat pada bulan April 1961. Dukungan untuk membatalkan rencana Invasi Teluk Babi masih datang dari Departemen Luar Negeri melalui memo tertulis. Di pihak Kuba, diam-diam Fidel Castro telah diperingatkan oleh agen-agen senior KGB Osvaldo Sánchez Cabrera dan "Aragon," tentang rencana invasi Amerika. Sedangkan beberapa media Amerika diantaranya The New York Post sudah mencium rencana invasi Amerika ini. Sebuah artikel Washington Post terbitan tanggal 29 April 2000, "Soviets Knew Date of Cuba Attack" (Soviet mengetahui tanggal penyerangan Kuba), menunjukkan bahwa CIA sebenarnya memiliki informasi yang menunjukkan bahwa US mengetahui invasi yang akan dilakukan dan tidak memberitahukannya kepada Kennedy.
Bulan April 1961 diawali dengan tercapainya sebuah kompromi tentang rencana Invasi Teluk Babi antara Departemen Luar Negeri, Departemen Pertahanan dan CIA dengan didukung oleh Kepala Staf Gabungan. Sebelum memberikan keputusan final atas rencana Invasi Teluk Babi, Presiden John F. Kennedy mengadakan pertemuan dengan selusin penasehat dan stafnya untuk memilih apakah mereka akan terus maju dengan rencana Invasi Teluk Babi. Ia khusus mengundang Senator Fullbright untuk mengemukakan pendapatnya yang dengan keras menentang rencana invasi. Hampir semua yang hadir dalam pertemuan, termasuk seluruh penasehat Kennedy, tetap mendukung rencana invasi setelah mendengar pendapat Senator Fullbright, kecuali Menteri Luar Negeri Dean Rusk yang akhirnya menyatakan ketidaksetujuannya sebagai pribadi secara terbuka. Setelah pertemuan, salah seorang penasehat Kennedy bernama Arthur Schlesinger, yang sejak awal sebenarnya memprotes rencana invasi, memberikan memo tertulis yang menyatakan rencana invasi CIA sangat berbahaya. Hal yang sama dilakukan David M. Shoup, seorang komandan pasukan marinir.
Dalam sebuah pertemuan di Gedung Putih, Presiden Kennedy akhirnya menyetujui rencana Invasi Teluk Kuba setelah bertemu dengan Menteri Pertahanan, Direktur CIA dan Kepala Staf Gabungan. Dalam pertemuan tersebut disepakati aturan sejauh mana keterlibatan militer harus sesuai dengan syarat dari Presiden. Operasi akan dibatalkan bila pasukan AS harus melindungi kapal-kapal Brigade 2506 dari kerusakan atau penangkapan. Aturan keterlibatan ini direvisi untuk menunjukkan pentingnya untuk menghindari partisipasi AS.
Tetapi revisi keterlibatan ini membuat pesimis beberapa pejabat CIA yang paling bertanggung jawab terhadap rencana invasi, karena perubahan tersebut membuat operasi makin tidak punya peluang untuk berhasil dan secara teknis mustahil untuk dimenangkan. Seorang social psychologist dari Universitas Yale, Irving Janis menganalisis proses pengambilan keputusan yang dilakukan Kennedy dan timnya. Janis mencatat keputusan penyerbuan ke Kuba tersebut dilakukan oleh tim Kennedy secara mufakat tanpa perdebatan berarti. Hampir semua anggota tim setuju dengan keputusan tersebut, kecuali satu dua suara minor yang tidak berani membuka suaranya secara lantang atau bahkan diabaikan begitu saja. Para penasehat Kennedy sendiri, bila diamati lebih lanjut, memiliki latar belakang yang sama dengan sang presiden: kaya raya, kulit putih dari keluarga terpandang, dan dididik di universitas-universitas Ivy League. Setidaknya waktu itu ada dua suara yang menentang, yaitu Arthur Schlesinger, salah seorang penasehat JFK dan David M. Shoup, komandan pasukan marinir. Schlesinger diminta untuk menyetujui saran presiden oleh para koleganya, sementara Shoup yang bukan termasuk dalam barisan elit politik di Gedung Putih, diabaikan nasehatnya.
Presentasi terakhir Operasi Zapata, nama sandi untuk Invasi Teluk Babi, digelar pada tanggal 11 April 1961 oleh Direktur CIA dengan dihadiri Presiden, Menteri Luar Negeri, Kepala Staf Gabungan dan pejabat NSC yang lain. Dalam sebuah konferensi pers di Departemen Luar Negeri, Kennedy menolak dengan alasan apa pun, intervensi ke Kuba oleh angkatan bersenjata AS, untuk menutupi segera dilakukannya rencana invasi. Tanggal 15 April 1961, rencana Invasi Teluk Babi akhirnya dilaksanakan CIA melalui tangan Brigade 2506.

SIAPA AKTORNYA
Dari uraian Proses Pembuatan Keputusan Kebijakan, dapat diketahui siapa saja aktor dalam proses pembuatan keputusan Invasi Teluk Babi. Mereka adalah Presiden Kennedy dan para penasehatnya, Menteri Luar Negeri, Menteri Pertahanan, Direktur CIA, Kepala Staf Gabungan, dan pejabat NSC lainnya.

APA KRITERIA YANG DIPAKAI
Proses pembuatan keputusan kebijakan mengenai rencana Invasi Teluk Babi adalah salah satu contoh dari fenomena yang disebut sebagai groupthink dalam diri para penasehat Presiden John F. Kennedy. Sekelompok orang, untuk menjaga eksistensinya dalam kelompok, tidak berani menentang keputusan yang dianggap sebagai keputusan mayoritas. Semua orang saling menduga bahwa keputusan tersebut disetujui rekan-rekannya sehingga mereka memutuskan mengambil keputusan yang sama tanpa berpikir secara kritis.
Fenomena ini sangat sering terjadi di lingkungan yang paternalistik dan memandang tinggi status. Mereka yang tidak setuju biasanya akan mengeluarkan pendapat yang bertentangan dengan keputusan yang dibuat setelah keputusan tersebut diambil. Dalam kasus pembuatan keputusan kebijakan Invasi Teluk Babi, pihak-pihak yang menentang invasi tidak melakukan debat terbuka dengan pihak-pihak pro-invasi saat pertemuan dilakukan bersama presiden. Ketidaksetujuan baru mereka sampaikan setelah pertemuan menggunakan memo tertulis. Groupthink adalah salah satu fenomena penting proses pengambilan keputusan dalam suatu kelompok. Kadang, untuk menyenangkan pemimpin, suara-suara yang tidak setuju hanya tersimpan rapat-rapat.
Para pemimpin seharusnya mampu mengeluarkan suara-suara tersebut untuk menjamin keputusan yang lebih baik. Beberapa teknik seperti devil’s advocate di mana setidaknya satu orang ditunjuk secara khusus untuk mengeluarkan kritik terhadap suara mayoritas, bisa diterapkan. Atau pemimpin bisa mengajak satu per satu anggotanya untuk mengeluarkan pendapatnya dalam suasana yang lebih santai. Tentu saja, untuk bisa melakukan itu, sang pemimpin harus mampu membangun reputasi sebagai seorang yang open-minded dan demokratis. Tanpa itu, dipastikan tidak ada pengikut yang bersedia membuka mulutnya meski diminta secara langsung.
Dalam proses pembuatan kebijakan untuk melakukan invasi, Presiden John F. Kennedy justru tidak mampu merangsang pihak-pihak penentang invasi dalam lingkungan internalnya untuk menyampaikan pendapatnya dalam forum pertemuan. Moto musyawarah mufakat sering dipakai sebagai tameng untuk meloloskan kepentingan pemegang kekuasaan. Padahal, perdebatan sehat selama proses musyawarah justru merupakan syarat mutlak untuk mendapatkan keputusan yang lebih baik. Barulah setelah melalui proses musyawarah, di mana semua pendapat-pendapat bisa dikeluarkan, dicapai kata mufakat yang harus didukung oleh semua pihak termasuk yang tidak setuju. Secara psikologis, walau keputusan akhir tidak sesuai dengan keinginan kita, selama suara kita didengarkan dengan serius, kita lebih bersedia mendukungnya.
Proses perdebatan sehat tidak terjadi dalam pertemuan membahas rencana Invasi Teluk Babi karena pihak-pihak yang memegang peranan penting dalam keputusan kebijakan justru bersuara seragam.

IMPLEMENTASI KEPUTUSAN
Rencana invasi terhadap Kuba didahului dengan adanya dua serangan dari udara terhadap pangkalan udara Kuba. Serangan kemudian dilanjutkan dengan invasi sekitar 1.500 orang yang mendarat di Teluk Babi dan menyerang secara tiba-tiba dalam kegelapan. Brigade 2506 yang telah dilatih oleh CIA, akan memegang peranan dalam mensabotase transportasi dan juga menahan serangan dari pasukan Kuba. Setelah itu, secara tiba-tiba dan serempak akan ada sejumlah pasukan yang mendarat di pantai timur wilayah Kuba untuk mengalihkan perhatian tentara Kuba.
Setelah mengalihkan perhatian pasukan Kuba, pasukan utama Brigade 2506 akan bergerak menuju daerah Matanzas. Para pimpinan orang-orang Kuba pengasingan ini selanjutnya akan menangkap Fidel Castro dan membentuk pemerintahan sementara. Keberhasilan dari rencana ini tergantung dari asumsi bahwa rakyat Kuba akan mendukung serangan ini karena ingin dibebaskan dari rezim Castro. Hal yang ingin dicapai dalam Invasi Teluk Kuba ini adalah menggulingkan kepemimpinan Fidel Castro di Kuba sekaligus melaksanakan keputusan kebijakan pemerintah Kennedy untuk menyingkirkan para pelarian Kuba yang dianggap menyebabkan masalah sosial di AS.

HASIL DAN DAMPAK
Invasi Teluk Babi berakhir dengan kegagalan-kegagalan. Kegagalan pertama terjadi pada tanggal 15 April 1961, saat pesawat pengebom gagal mengebom dan menembaki landasan-landasan udara Kuba di San Antonio de Los Banos, Bandara Internasional Antonio Maceo dan landasan udara di Ciudad Libertad. Hal ini disebabkan Fidel Castro telah mengetahui rencana invasi ini dan segera menyingkirkan pesawat-pesawatnya sehingga tidak bisa dihancurkan. Pesawat pengebom hanya mendapatkan bandara yang kosong.
Kegagalan kedua terjadi saat sekitar 1.500 orang Kuba pengasingan yang telah dipersenjatai mendarat di Teluk Babi. Para imigran Kuba di AS tersebut langsung dihujani oleh tembakan-tembakan peluru. Akibatnya persenjataan mereka menjadi sangat minimum karena persediaan persejataan telah dihancurkan. Selain itu, Fidel Castro telah mengantisipasi serangan ini dengan menangkap sejumlah besar masyarakat Kuba yang anti Castro.
Perdana Menteri US Nikita Khruschev langsung menyerukan “penghentian agresi terhadap Republik Kuba” dan mengingatkan deklarasi pemerintahan Soviet yang memiliki hak-bila intervensi terhadap Kuba tidak segera dihentikan-untuk mengambil tindakan, bersama dengan negara-negara yang lain untuk membantu Republik Kuba.
Kegagalan Invasi Teluk Babi ini selain karena lemahnya proses pembuatan keputusan kebijakan Presiden John F. Kennedy sebagaimana telah diuraikan diatas, juga disebabkan manipulasi analisis tingkat keberhasilan Invasi Teluk Babi oleh CIA. Aturan keterlibatan dan partisipasi militer AS yang terus direvisi oleh Presiden Kennedy selama proses perencanaan invasi sebenarnya telah memunculkan keraguan dari orang-orang dalam CIA maupun pimpinan militer AS mengenai keberhasilan invasi. Tapi hal ini tidak disampaikan ke Kennedy. Informasi mengenai antusiasme besar rakyat Kuba terhadap Fidel Castro juga tidak disampaikan ke Presiden. Analisis mengenai dukungan rakyat Kuba terhadap invasi hanya diambil dari para pengungsi dan pembelot yang sudah pasti membenci Fidel Castro.
Invasi Teluk Babi akhirnya justru meningkatkan pamor Fidel Castro. Menambahkan sentimen nasionalistik terhadap dukungan bagi kebijakan ekonomi sosialisnya. Castro yang sebelum invasi itu terjadi, terancam merosot popularitasnya karena gagal memecahkan persoalan ekonomi. Kuba kini justru menjadi sosok pahlawan penyelamat bangsa. Fidel Castro, Che Guevara dan kaum barbudos-nya tidak hanya menjadi simbol perlawanan rakyat Kuba yang miskin, tetapi bagi seluruh Amerika Latin. Dianggap sebagai perwujudan David dari Karibia menghadapi raksasa Goliath dari Amerika Utara.
Sebaliknya. Invasi Teluk Babi justru menorehkan sejarah hitam dalam pemerintahan Kennedy. AS menuai banyak kritik dan kecaman dari dalam negeri atas kegagalan tersebut. Para sekutu Amerika marah. Soviet dan sekutunya mengancam. PBB mempertanyakan kebijakan Amerika. Meskipun Kennedy menyangkal peran mereka dalam Invasi Teluk Babi tetapi keterlibatan Amerika tidak lagi dapat ditutupi. Beberapa tokoh penting CIA yang dianggap paling bertanggung jawab terhadap gagalnya perencanaan operasional, dipaksa mengundurkan diri.